Verouderde schoolinfrastructuur zorgt voor financiële hoofdbrekens en slechtere leerprestaties

Ondanks de financiële inhaalbeweging heerst er nog een grote behoefte om de infrastructuur te vernieuwen en energie-efficiënter te maken. Dat beweert onderwijseconoom Kristof De Witte in zijn publicatie ‘Les in hetzelfde schoolgebouw als je betovergrootouders’, met als veelzeggende ondertitel ‘Hoe een verouderde schoolinfrastructuur kan leiden tot een financiële molensteen en lagere leerprestaties’.

Ondanks de financiële inhaalbeweging heerst er nog een grote behoefte om de infrastructuur te vernieuwen en energie-efficiënter te maken. Dat beweert onderwijseconoom Kristof De Witte in zijn publicatie ‘Les in hetzelfde schoolgebouw als je betovergrootouders’, met als veelzeggende ondertitel ‘Hoe een verouderde schoolinfrastructuur kan leiden tot een financiële molensteen en lagere leerprestaties’.

De essentie

• Vele Europese landen en regio’s, ook Vlaanderen, hebben systematisch ondergeïnvesteerd in schoolinfrastructuur.
• Onderwijsinfrastructuur moet aangepast zijn aan de evoluties in de samenleving.
• Correcte indexering van de werkingsmiddelen is noodzakelijk.
• Energiecrisis verhoogt de organisatorische, financiële en fiscale complexiteit voor schoolbesturen.
• Een DBFM-project is heel voordelig voor een schoolbestuur, maar niet voor de overheid.

Systematisch ondergeïnvesteerd

De Vlaamse schoolgebouwen bestrijken een totale oppervlakte van pakweg 16,6 miljoen m²,zo berekende Geert Leemans in 2015. “Licht, geluid, kleur, klimaatregeling, ruimte en flexibiliteit stimuleren de creativiteit, leerprestaties, aanwezigheid en gezondheid van leerlingen. Extra investeringen in schoolinfrastructuur leiden tot hogere leerprestaties voor taal en wiskunde, vooral bij de laagst presterende leerlingen.

Een vernieuwde schoolinfrastructuur en meer bepaald de aanwezigheid van een bibliotheek, airco en ventilatie verhoogt de motivatie van leerlingen én leraars. Ondermaats verlichte leslokalen daarentegen leiden tot vermoeidheid en stress terwijl artificiële lichtbronnen de energiefactuur verhogen en te kleine leslokalen het aantal werkvormen beperken. Daarnaast trekken scholen met een degelijke infrastructuur vlotter leraars aan en doen ze afgestudeerde leraars makkelijker kiezen voor een job in het onderwijs. Ze voelen er zich effectiever en veiliger en blijven er langer doorwerken. Ruimere lokalen vereenvoudigen ook teamcoaching”, signaleert de gewone hoogleraar aan de KU Leuven en bijzondere hoogleraar aan de Universiteit Maastricht.

Doordat “stenen niet protesteren”, hebben vele Europese landen en regio’s, ook Vlaanderen, systematisch ondergeïnvesteerd in schoolinfrastructuur. “Ondanks de hoge Vlaamse onderwijsuitgaven (13,7 miljard euro in 2021 of 24% van alle Vlaamse overheidsuitgaven) zijn de kapitaaluitgaven (middelen voor de aankoop of het onderhoud van activa die ouder worden dan één jaar) veel lager dan het Europese gemiddelde; in België bedroegen ze in 2018 5% van de overheidsuitgaven voor het lager onderwijs en 3% voor het secundair onderwijs. Ter vergelijking: in Nederland en Estland bedragen de kapitaaluitgaven tot 10% van de onderwijsuitgaven, in Italië daarentegen minder dan 1%. Voor elk van de 1,2 miljoen leerlingen in het leerplichtonderwijs was in 2021 463 euro ter beschikking voor infrastructuur”, weet Kristof De Witte.

Oud patrimonium

Het gemeenschapsonderwijs (GO!) schat zijn patrimonium gemiddeld 45 jaar oud. Uit de schoolgebouwenmonitor van AGION in 2020 blijkt dat 14,2% van de Vlaamse schoolgebouwen in 2008 werd gebouwd vóór 1920; in 2018 was dit aandeel geslonken tot 12,5%. In 2018 was 8,6% van de schoolconstructies gebouwd na 2014. Dit is geen specifiek Vlaams fenomeen: door de lage kapitaalsuitgaven in vele Europese landen werd 75% van de EU-onderwijsinfrastructuur vóór 1980 opgetrokken.

Daarenboven zijn deze oude gebouwen ontworpen conform de noden en inzichten uit het verleden. Een vijfde van de in 2020 door AGION bevraagde schoolleiders gaf aan dat de infrastructuur (in 2018) niet of slechts beperkt toeliet om het pedagogische project te ondersteunen. Schoolinfrastructuur van 1970 of eerder is volgens minstens 60% van de bevraagde schooldirecties ‘onvoldoende’ of slechts ‘middelmatig’ bruikbaar voor hedendaagse onderwijsactiviteiten.

Ten derde illustreren de talrijke containerklassen volgens Prof. De Witte dat de infrastructuur de groeiende leerlingenaantallen niet kan volgen. Dit leidt tot een capaciteitstekort en tot lokale extra grote druk omdat de bevolkingsgroei niet evenwichtig gespreid is.

Bij capaciteitsuitbreiding hebben scholen van het vrij gesubsidieerd onderwijs een probleem omdat de overheid slechts 60% tot 70% van het project financiert en ze de resterende 40 of 30% zelf moeten inbrengen

De onderwijsinfrastructuur moet tevens aangepast zijn aan de evoluties in de samenleving. Zo moet voor inclusief onderwijs het ‘gewone’ onderwijs zijn uitgerust met liften, brede deuren, prikkelarme lokalen, aangepaste toiletten, … De infrastructuur moet ook mee evolueren met de wijzigende veiligheids- en comforteisen. De bevraagde directies signaleerden dat bijna één op vijf schoolgebouwen kampten met geen of slechts beperkt akoestisch comfort en dus geluidsoverlast tijdens de lesuren.

De energiecrisis maakte duidelijk dat de verouderde infrastructuur de schoolfinanciën extra kwetsbaar maakt. Energie wordt vooral gefinancierd via de werkingsmiddelen van scholen, maar die werden reeds meermaals niet aangepast aan de stijgende prijzen. Volgens ramingen van scholen dreigt meer dan de helft van de werkingsmiddelen aan energie te worden besteed waardoor minder overblijft voor didactische uitrusting, onderhoud, busbegeleiding en toezicht. Vooral verouderde en slecht geïsoleerde schoolgebouwen worden hard getroffen. Dit probleem moet structureel aangepakt worden. Amper één op tien scholen heeft zonnepanelen, 61% gebruikt geen energiezuinige verlichting, 67% van de gebouwen bezit geen muurisolatie en 55% geen dakisolatie. Nochtans verdienen dak- en muurisolatie en ledverlichting zich heel snel terug. Een aantal scholen huizen echter wel in beschermde gebouwen, waardoor ze (bv. door een verbod op het plaatsen van zonnepanelen) slechts beperkte energiezuinige maatregelen kunnen doorvoeren.

Tot slot speelt het eigendomsrecht. Zo is 88% van de scholengroepen in het gemeenschapsonderwijs eigenaar van de gebouwen tegenover slechts een kwart in het vrij gesubsidieerd onderwijs waar diocesane of parochiale verenigingen vaak het eigendomsrecht hebben. Als de infrastructuur wordt ingebracht in een patrimoniumvennootschap, vzw of stichting kan die de gebruiksvergoeding bepalen.

Initiatieven

“Schoolbesturen kunnen huursubsidies aanvragen om gebouwen te huren voor onderwijsactiviteiten. Doordat die meestal ook slaan op nieuwbouw of renovatie ontstaat evenwel een alternatief financieringskanaal waarbij schoolgebouwen met minder subsidies worden gerealiseerd dan bij reguliere subsidies. Daarenboven kunnen na de maximale huurperiode van 18 jaar problemen ontstaan. Voor de overheid vormen ze echter een interessant kanaal omdat huursubsidies volgens de Europese begrotingsregels niet in de begroting moeten worden opgenomen”, stelt de onderwijseconoom.

Een tweede initiatief mikte op indirecte financiële steun aan schoolbesturen. Door de btw-verlaging op schoolinfrastructuur van 21 naar 6% begin 2016 werden infrastructuurprojecten ineens veel haalbaarder, waardoor in 2017 meer subsidieaanvragen werden ingediend en een subsidiebehoefte van ongeveer 5 miljard euro ontstond. Zo werd de wachtlijst bij AGION nog langer.

“Een derde maatregel concentreert zich op het capaciteitstekort. Tussen 2016 en 2018 werd jaarlijks 50 miljoen euro extra geïnvesteerd om meer dan 13.000 extra plaatsen te creëren in het basisonderwijs. In 2019-2021 werd opnieuw 50 miljoen euro per jaar voorzien voor 29 basis- en 105 secundaire scholen. Ten vierde werd vanaf 2006 ingezet op een nieuw financieringsmechanisme om de investeringen in schoolinfrastructuur buiten de begroting te houden.

Via DBFM-projecten (Design, Build, Finance & Maintain) werden publiek-private samenwerkingen (pps) opgezet. Er lopen drie DBFM-programma’s: ‘Scholen van Morgen’, projectspecifieke DBFM (sinds 2016) waarbij per project een andere private partner kan aangeduid worden en schoolbesturen meer verantwoordelijkheid hebben in de aanbestedingsprocedure, en ‘Scholen van Vlaanderen’ (sinds 2021)”, ”, licht Kristof De Witte toe.Ten slotte keurde de Vlaamse regering in 2020 de conceptnota voor het ‘Masterplan Scholenbouw 2.0’ goed met een investeringsbelofte van 3 miljard euro tussen 2020 en 2024 voor de renovatie en bouw van schoolgebouwen. Het Masterplan 2.0 werkt aan capaciteitstekorten en het multifunctioneel maken van schoolinfrastructuur voor bv. sportverenigingen en speelpleinwerkingen. Intussen stelt reeds 62% van de scholen zijn infrastructuur open voor buitenschoolse activiteiten. Daarnaast heeft het Masterplan 2.0 aandacht voor het subsidiëren van bijna-energieneutrale of BEN-gebouwen.

Pijnpunten en aanbevelingen

De onderwijseconoom somt nog enkele pijnpunten en aanbevelingen op. Een eerste pijnpunt zijn de lage kapitaaluitgaven, waarin in de toekomst nog dreigt gesnoeid te worden. Bovendien volstaan de Vlaamse investeringsinitiatieven van de voorbije jaren nog niet om een inhaalbeweging in schoolinfrastructuur te maken en volgt de financiering van infrastructuur de stijgende bouwkosten niet. Nochtans verdienen investeringen in schoolinfrastructuur zich terug via een sterker groeipotentieel van onze economie, zowel indirect via betere schoolprestaties als direct via economische activiteit.

Ten tweede dienen zich een aantal quick wins aan. Versneld investeren in hoogrendementsglas, ledverlichting, dakisolatie, zonnepanelen, hemelwateropvang voor de spoeling van toiletten en externe zonwering zijn kosteneffectieve maatregelen die in pilootprojecten tot 25% besparen. Soepelere bouwvoorschriften om zonnepanelen ook op beschermde schoolgebouwen te mogen plaatsen vormen een quick win die geen budget vereist. Vaak volstaat een quick win echter niet meer om een schoolgebouw aan te passen aan de hedendaagse (didactische) normen en energie-efficiënt en asbestvrij te maken en wordt het best vervangen door nieuwbouw.

“Bij capaciteitsuitbreiding hebben scholen van het vrij gesubsidieerd onderwijs een probleem omdat de overheid slechts 60% (in het secundair onderwijs) tot 70% (in het basisonderwijs) van het project financiert en ze de resterende 40 of 30% zelf moeten inbrengen. Aangezien er echter geen garantie is op een grotere instroom van leerlingen en een stijging in leerlingenaantallen slechts voor 40% meetelt in de werkingstoelagen lopen vrije gesubsidieerde scholen een risico om via dit financieringskanaal extra lesplaatsen te voorzien. Door de 100% financiering heeft het gemeenschapsonderwijs dit probleem niet en het is ook kleiner voor scholen in het gesubsidieerd officieel onderwijs die kunnen aansluiten bij een bredere begroting dan onderwijs alleen”, beseft de onderwijseconoom.

Ondanks de hoge Vlaamse onderwijsuitgaven zijn de middelen voor aankoop of onderhoud van activa die ouder worden dan één jaar veel lager dan het Europese gemiddelde

Doordat in het vrij gesubsidieerd onderwijs 14% van de infrastructuur via werkingsmiddelen wordt gefinancierd en de werkingsmiddelen ook gebruikt moeten worden om recurrente uitgaven zoals energiekosten te dekken, is een correcte indexering van de werkingsmiddelen volgens Kristof De Witte noodzakelijk. Werkingsmiddelen moeten ook maximaal ‘ontkleurd’ worden zodat ze optimaal kunnen ingezet worden voor de lokale noden van de school, extra administratie vermeden kan worden en inefficiënte bestedingen kunnen worden gereduceerd. En omdat periodiek onderhoud veel goedkoper is dan het uitvoeren van grote herstellingen moeten volgens hem bij reguliere financiering verplichte onderhoudsplannen en jaarlijkse conditiescores worden opgesteld en gesubsidieerd.

De energiecrisis verhoogt de organisatorische, financiële en fiscale complexiteit voor schoolbesturen. Door bv. de verplichte plaatsing van laadpalen bij nieuwbouwprojecten of ingrijpende energetische renovaties ontstaat een fiscale component als die tegen betaling worden gebruikt of een ‘voordeel van alle aard’ als personeelsleden gratis mogen laden. Tegelijk heeft het een grote impact op de energiefactuur als er binnenkort een capaciteitstarief komt. Bovendien strookt de snelheid van beleidsinitiatieven om de klimaatdoelstellingen te halen vaak niet met de vertraging waarmee publieke onderwijsinfrastructuur kan worden aangepast.

DBFM

De succesvolle DBFM-projecten van ‘Scholen van Morgen’ hebben volgens Kristof De Witte ook pijnpunten. Vooreerst komen vooral grote (of geclusterde) projecten hiervoor in aanmerking en zijn kleinere en meer gefragmenteerde projecten daardoor aangewezen op reguliere financiering, waar een lange wachtrij is. Ondanks het DBFM-financieringskanaal moet dan ook voldoende reguliere financiering beschikbaar blijven.

Een tweede pijnpunt is de kostprijs. Bij een DBFM-project nemen private partners een deel van het risico en verantwoordelijkheid. Onder andere door het overnemen van het uitvoerings- en exploitatierisico zijn DBFM-projecten 5,8% duurder dan reguliere projecten. De overheid moet erover waken dat die meerkost binnen de perken blijft, wat slechts gedeeltelijk lukt. Bovenop de extra 5,8% kosten voor DBFM-financiering worden de onderhoudskosten van deze scholen voor 90% gesubsidieerd en zijn de klassieke subsidiepercentages 11,5 basispunten hoger. Een DBFM-project is dus heel voordelig voor een schoolbestuur, maar niet voor de overheid.

Bovendien zou volgens de Europese regels DBFM normaliter uit de begroting mogen blijven (ESR-neutraal), maar was dit bij ‘Scholen van Morgen’ niet het geval omdat de overheid een te grote invloed had op het programma. Door het programma aan te passen, bv. via extra risico’s voor de private partner, kan deze vorm van kapitaalfinanciering buiten de begroting opgenomen worden zodat meer kan worden geïnvesteerd.

“De Europese Green Deal, de investeringen voor infrastructuur in het kader van het Europese ‘Recovery and Resilience Facility Plan’, de digitalisering van het onderwijs, de nood aan extra infrastructuur om de stijgende leerlingenaantallen op te vangen, het lerarentekort en de vraag naar publieke infrastructuur creëren in elk geval een momentum om de schoolinfrastructuur bovenaan de prioriteitenlijst te plaatsen”, meent Kristof De Witte.